宏观、综合的安全生产管理模式

宏观、综合的安全生产管理模式

一、国家安全生产管理机制

“机制”一词来源于希腊，开始是用于机构工程学，意指机械、机械装置、机械结构及其制动原理和运行规则等；后用于生物学、生理学、医学等，用于说明有机体的构造、功能和相互关系。随着概念和内涵的延伸，在宏观经济学领域，把社会经济体系比作一架大机器或动物机体，用“机制”说明经济机体内部各构成要素间的相互关系、协调方式和原理。因此，管理机制从系统论的观点看，应是指管理系统的构成要素(主体)、管理要素(客体)间相互协调和作用方式以及运行规则。

职业安全卫生管理是一个全人类共同面临的问题，对此世界各国所采取的措施都具有一些共同的规律和属性。在职业安全卫生管理体制方面，由于各个国家政治制度、经济体制和发展历史的不同，其职业安全卫生管理体制也存在一些差异。但随着国际经济一体化和全球化的发展趋势，各个国家的职业安全卫生管理体系之间产生了相互的影响和渗透的趋势。在职业安全卫生管理体制方面，世界很多国家推行的是“三方原则”的管理体制或模式。即国家一雇主一雇员三方利益协调的原则。这一原则必然建立起国家为了社会和整体的利益，通过立法、执法、监督的手段来实现；行业代表雇主或企业的利益，通过协调、综合管理来实现；工会代表员工的利益，通过监督手段来实现的相互督促、牵制和协调、配合的机制。

二、国家安全生产管理体制的发展

在我国，安全生产监督管理是督促企业落实各项安全法规，治理事故隐患，降低伤亡事故发生的有效手段。中华人民共和国建国50多年来，安全生产监督管理制度从无到有，不断发展完善。在新中国成立的前夕，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》中就提出了人民政府“实行工矿检查制度，以改进工矿的安全和卫生设备”。1950年5月，政务院批准的《中央人民政府劳动部试行组织条例》和《省、市劳动局暂行组织通则》规定：各级劳动部门自建立伊始，即担负起监督、指导各产业部门和工矿企业劳动保护工作的任务。1956年5月，中共中央批示：劳动部门必须早日制定必要的法规制度，同时迅速将国家监督机构建立起来，对各产业部门及其所属企业劳动保护工作实行监督检查。同年5月25日，国务院在颁布“三大规程”的决议中指出：各级劳动部门必须加强经常性的监督检查工作。

1979年4月，经国务院批准，原国家劳动总局会同有关部门，从伤亡事故和职业病最严重的采掘工业人手，研究加强安全立法和国家监督问题。1979年5月，原国家劳动总局召开全国劳动保护座谈会，重新肯定加强安全生产立法和建立安全生产监督制度的重要性和迫切性。1982年2月，国务院颁布《矿山安全条例》、《矿山安全监察条例》和《锅炉压力容器安全监督暂行条例》，宣布在各级劳动部门设立矿山和锅炉压力容器安全监督机构，同时，相应设立了安全生产监督机构，以执行安全生产国家监督制度。1983年5月，国务院批准原劳动人事部、国家经委、全国总工会《关于加强安全生产和劳动安全监督工作的报告》，指出：劳动部门要尽快建立、健全劳动安全监督制度，加强安全监督机构的管理，充实安全监督干部的能力，监督检查生产部门和企业对各项安全法规的执行情况，认真履行职责，充分发挥应有的监督作用。从而全面确立安全生产国家监督制度。从1982～1995年，由四川、湖北、天津等地区带头，相继有28个省、自治区、直辖市和一些城市通过了地方立法，规定了劳动行政部门(劳动局、劳动厅)是主管安全生产监督工作的机关，行使国家监督的职能，在本地区实行安全生产监督制度。同时，下级职业安全健康监督机构在业务上接受上级安全生产监督机构的指导。1993年8月，原劳动部颁布了《劳动监督规定》，对劳动监督的内容做出了规定。1994年7月全国人大通过了《劳动法》，进一步明确了安全生产国家监督体制。1995年6月，原劳动部颁布了《劳动安全卫生监督员管理办法》。这些对于完善安全生产国家监督体制和建立一支政治觉悟高、业务能力强的安全生产监督队伍，有很大的推动作用。

为了与经济体制的发展相适应，安全生产监管体制也在不断地调整。20世纪90年代以前积极性解决了安全与生产“两张皮”的问题。但随着我国经济体制改革的深化和社会主义市场经济体制的逐步建立，国有企业走向市场，企业形式多样化，并成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的主体。一些经济管理部门的行政管理职能被逐步削弱，国家确立了“企业负责”，与当时的计划经济管理模式相适应，我国采取了“国家监督、行业管理、群众监督”的安全生产管理体制，特别强调了各个经济管理部门“管理生产必须管理安全”的思想，这一步明确了企业是安全生产工作的主体，为建立“政府、企业、工会”三方协调管理机制打下了基础。在全国范围内建立起了以政府、部门、企业主要领导为第一责任人的安全生产责任制，安全生产工作责任到人、重大问题有专门领导负责解决的局面基本形成。

三、我国安全生产管理帆制的建立

随着国家经济体制转变和政府管理职能的转变，以及为了与国际接轨，我国的国家安全生产管理机制向着如下模式发展：遵循“国家一企业一员工”三方需要的原则，建立“五方结构”的国家安全生产管理模式，即国家、政府(行业)、社会(中介)、企业(法人或雇主)、工会(员工或雇员)的“五方结构”，其管理模式为国家监督、政府(行业)监管、中介服务、企业负责、群众监督。“五方结构”的科学原则是：国家利益与社会责任相结合的原则；国际惯例与中国国情相结合的原则；系统化分层管理与全面分类管理相结合原则。这些原则在2002年正式实施的《安全生产法》中得到了基本的体现。将《安全生产法》中所明确的国家安全生产总体运行机制归纳起来包括如下五个方面。

(i)政府监管与指导各级政府实施安全生产监督管理与协调指导的“监督运行机制”。《安全生产法》第九条明确了政府的安全生产监督管理职能，即国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。而政府的监督管理是安全生产综合监管与各有关职能部门(公安消防、公安交通、煤矿监督、建筑、交通运输、质量技术监督、工商行政管理)专项监管相结合的体制。国家的安全生产综合部分和专项管理部门合理分工、相互协调。由此，相应地表明了我国安全生产法的执法主体是国家安全生产综合管理部门和相应的专门监管部门。

(2)企业实施与保障企业全面落实生产过程安全保障的“事故防范机制”。《安全生产法》第四条规定：生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制度，完善安全生产条件，确保安全生产。第五条规定：生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。并在第二章中以较大篇幅，明确了生产经营单位保障安全生产的具体保障措施和责任意义。

(3)员工权益与自律从业人员的权益保障和实现生产过程安全作业的“自我约束机制”。《安全生产法》第六条规定：生产经营单位的从业人员有依法获得安全生产保障的权利，并应当依法履行安全生产方面的义务。并在第三章中具体明确了员工的八项权利和三项义务。

(4)社会监督与参与工会、媒体、社区和公民广泛参与的‘‘社会监督机制”。《安全生产法》第七条规定：工会依法组织职工参加本单位安全生产工作的民主管理和民主监督，维护职工在安全生产方面的合法权益。第六十四条规定：任何单位或者个人对事故隐患或者安全生产做出违法行为，均有权向负有安全生产监督管理职责的部门举报。第六十七条规定：新闻、出版、广播、电影、电视等单位有进行安全生产宣传教育的义务，有对违反安全生产法律、法规的行为进行监督的权利。第六十五条规定：居民委员会、村民委员会发现其所在区域内的生产经营单位存在事故隐患或者违反安全生产规定的行为时，应向当地人民政府或者有关部门报告。这就规范了我国的安全生产，发动了四方的社会监督力量，即工会、新闻、公民和社区四方。

(5)中介支持与服务建立国家认证、社会咨询、第三方审核、技术服务、安全评价等功能的“中介支持与服务机制”。《安全生产法》第十二条规定：依法设立的为安全生产提供技术服务的中介机构，依照法律、行政法规和执业准则，接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提供技术服务。中介机构通过咨询与服务方式为生产经营单位提供安全生产的技术支持，提高企业的安全生产保障水平和能力。

在安全生产管理模式中，企业责任是最基本的，企业安全生产的实现既是企业的归宿也是出发点。因此，企业自我管理和遵守国家法规是落实“五方结构，，的关键；强化劳动者监督意识和维护自身职业安全卫生的权利与义务是“五方结构”的基础．政府科学建规、立法，并依法客观、公正地进行监督，则是“五方结构”的保障。