高速公路服务区规划建设经营管理一体化实施方案

高速公路服务区规划建设经营管理一体化实施方案

广东省高速公路服务区规划建设经营管理一体化实施方案

一、概述：

随着我省高速公路网络的快速发展，高速公路路产资源的开发利用越来越受到人们的重视。新粤公司根据高速公路网络发展的要求，在一九九九年三月向省厅提出了《关于高速公路服务区、规划、建设、经营管理一体化的总体设想》（新粤[1999]6号）。省交通厅对此十分重视先后两次主持召开了由厅有关处室及各大业主参加的服务区一体化工作专题会议，肯定一体化工作的重要性和必要性，成立了由厅计划处及各大业主组成的高速公路服务区规划建设经营管理一体化工作小组（《关于成立高速公路服务区规划建设经营管理一体化工作小组的通知》粤交计函[1999]1665号），下设办公室负责日常具体工作。在此期间，工作办公室广泛收集资料，征求各方意见，并对目前我省服务区的情况进行了实地调查；通过进行资料研究分析和方案比选，编写了《广东省高速公路服务区调查情况分析》、《服务区规划建设经营管理一体化实施方案财务评价》和《沪宁高宁高速公路江苏段服务区的经营情况分析》三个实施方案论证材料。

二、目前我国、我省高速公路服务区的现状和存在问题：

目前我省已建成的高速公路项目有：广佛、佛开、广三、广花、深汕、广深、机荷、惠盐、花清、广珠东等项目，累计通车里程近1000公里，计划到2002年高速公路的通车里程达到2300公里，2023年达到3300公里；经工作小组初步调查，已建和在建的高速公路服务区有5对，停车区2对；在建的高速公路项目规划建设的服务区共有25对，停车区3对（见下页附表），服务区的设计间距30－60公里一对，一对服务区征地面积从60亩－100多亩。根据目前高速公路服务区的现状，我们认为存在以下几个方面的问题：

（一）规划欠整体性，布点不尽合理。不同业主建设的路段交接处服务区靠得太近，容易造成重复投资、资源浪费。如：西部沿海雅韶服务区和开阳的阳江服务区距离太近（见附图），就是由于不同的设计单位按各自路段进行设计所造成的。

（二）服务区在规划建设过程中，未能根据车流量的情况保持合理的间距或实施分期建设。我们认为目前服务区的设计间距，是按评价期20年高速公路服务需求进行规划设

服务区规划情况表

计的，具体实施时应根据交通量的变化逐步分期进行建设。作为投资者或经营者，在项目通车的初期按此间距投资或经营服务区项目，会由于项目通车初期车流量小，加上服务区密度过大而分薄车辆进入率，造成投资收益降低，经营亏损。外省某高速公路服务区及深汕西的沙田加油站就有类似的情况。我们在进行财务分析时也发现，当车流量不变的情况下服务区密度加大，引起车辆进入率下降，收益大幅降低。因而实行服务区建设应先进行总体规划，征地预留，先疏后密，分期建设。由于在高速公路主体项目通车几年后，车流量大幅增加，后建的服务区内部收益率会大幅提高。

（三）投资规模失控，服务区搞大而全。只注重社会效益、忽略经济效益，造成投资过大回报率低，有些服务区的收益都不够支付利息。例如：外省某高速公路1996年9月－1998年9月两年间，6个服务区经营收入共1.9亿元，1998年平均每个服务区年平均收入1833万元，按30％计算毛利仅550万元，以服务区的规模，工资管理费至少需要350万元，净收益只有200万元，该项目一对服务区的投资额是6000万元，1998年的投资回报率仅为3.3％。据了解实际情况是：1998年6个服务区一共仅向项目公司上交了240多万元，共3.6个亿的投资回收只能是个奢望。若服务区长期经营亏损，不利于服务区的健康发展，必然会造成服务水平下降。我们在实施方案财务分析中也得到同样的结果：投资规模过大，内部收益率就会大幅下降。这样的问题应该引起我们重视。

（四）由于经营主体各异，缺乏统一性容易产生不良竞争，造成恶性循环。目前国省道上的不少服务项目存在类似的问题。

（五）目前我省服务区项目的经营多用承包方式，分散经营，由于承包者经营管理水平参差不齐，对建立服务区品牌、提高整体形象不利。如深汕陆丰服务区、花清狮岭服务区都是个人承包建设经营管理的模式。

为解决以上存在的问题和可能会出现的问题，最有效的办法就是实施服务区规划建设经营管理一体化。随着近期在建项目服务区规划建设工作的全面展开，为了防止上述问题的发生，愈显服务区一体化工作的紧迫性。工作小组按省厅要求提出一体化的具体实施方案如下：

三、全省服务区一体化的总体目标和实施方针

服务区一体化的总体目标：逐步建立完善的高速公路网络服务保障体系，为顾客提供优质服务，使之在经济上成为除主线收费之外的高速公路路产经营的另一个支柱产业，为我省高速公路还贷及投资建设滚动发展作出贡献。

根据当前的实际情况，服务区一体化有必要实行“统一规划，分期建设，多元化规模经营，以区养区，以区建区，滚动发展“的实施方针。

（一）统一规划。就是要在满足高速公路服务的基础上对全省高速公路服务区的布局、间距、规模、建设实施时间进行统一规划部署。

（二）分期建设。服务区的建设要在统一规划的前提下，按不同时期的服务需求，进行分期建设，逐步完善。

（三）多元化规模经营，以区养区，以区建区，滚动发展。就是以高速公路网络为依托，以服务区为发展基地，开展除主线收费外的多元化规模经营，充分发挥统一经营规模效益的优势，以服务区养服务区，以已建服务区的收益建设新的服务区，不断滚动发展。

四、服务区建设的实施计划

分期实施原则：先建已通车且交通量较大项目的服务区，再建在建项目的服务区，先征地预留，再根据交通量情况分期实施建设；进而逐步完善服务区配套设施（某个服务区本身的建设，也应分期进行，根据需要分步分期实施）。

根据工作小组的调查情况，考虑各线之间的衔接点和全线车流量大小、间距适宜等因素，初步提出分期建设各个服务区的实施计划。具体实施建议如下（见附件三）：

1、1999－2002年初步发展期

在发展完善已建、在建的鮜门、沙田、陆丰、花都、狮岭、浪网六个服务区的基础上，规划新建的服务区项目有：佛开的大雁山、虎门大桥的南沙、深汕东的田心、京珠北的小塘、京珠南的曲江、黄花湖，西部沿海的上川岛、开阳的阳江等八个服务区。

2、2003－2005年滚动发展期

项目有：广惠的沙埔、角洞、汕汾的铁铺、普惠的池尾、等四个服务区。

3、2006－2023年初步建立全省高速公路网络服务保障体系

项目有：京珠南的鱼湾、电湛的官渡、广肇的肇庆、第6页共14页

河梅的畲江、江中的横栏、京珠北的乳源、开阳的梁金山、西部沿海的崖南、广惠的沙河等九个服务区。

4、预留项目：

京珠南的太和、广珠东的石基。

5、缓建工程

由于布局不尽合理而缓建的项目有：西部沿海的雅韶、深汕东的惠来、广惠的百花等三个服务区。这些项目征地预留，视交通量发展的情况再定实施期或开发其他用途。

我们运用财务分析的方法，把以上实施计划与项目同期建成服务区的原方案进行比较，新方案投资额大幅下降，收益率提高，增强了抗风险能力。

五、实施计划的保障措施

（一）建议省厅给予一定的政策支持，并在实施一体化过程中协调专营公司与各大业主的关系，确保服务区规划建设经营管理权的集中统一，这是实现服务区规划建设经营管理一体化的首要条件。

（二）需要各大业主的理解和支持；从全省交通事业发展的大局出发，在省厅的指导下积极主动的配合实施一体化工作。

六、组建服务区一体化专营公司的方案

要实现上述目标，必须首先要在组织上实现一体化，组建成立一体化专营公司是实现一体化的必要条件。根据目前的实际情况，服务区一体化工作小组提出以下三种方案：

（一）以新粤公司牵头，各大业主入股联合组建专营公司（附件一）。

（二）以新粤公司及现有服务区专营公司为主体，各业主单位入股组建专营公司。

（三）通过资产重组方式成立专营公司，将全省的高速公路（厅有投资的项目）服务区归由专营公司建设和经营；省已投资征地拆迁，三通一平等，至于加油站、快餐店、便利店用招商引资方式合作建设，实现一体化。方案一：由各大业主入股联合组建专营公司。能最大限度地维护业主的利益。但若不对目前业主所属的专营公司进行业务合并，会形成多头分散经营的局面，这将给真正实现一体化经营带来较大的困难。方案二：以新粤公司及现有服务区专营公司为主体，各业主单位入股组建专营公司。既充分维护各业主的利益，又能通过对不同业主所属的服务区专营公司进行业务合并，达到一体化的目的。其主要优缺点如下：

1．新粤公司作为省厅驻外公司，可以充分发挥其在引进国外资金、合作伙伴和先进管理方式上的作用。并能在服务区建设总承包的基础上与其他业主进行合作。

2．能充分利用各服务区专营公司在服务区建设经营管理实践中所造就的一批专业人才和经验，以及与合作伙伴建立了互利互信的关系。

3．专营公司在一体化规模经营中创造规模效益，由于服务区的产权、收益权属业主所有，业主能获得更多收益，从而解决了两者之间在利益分配上的矛盾。

由于部分业主所属专营公司已开展了较长时间的工作，若以此方案组建专营公司，可能会对这部分专营公司造成局部利益上的损失，从而产生抵触情绪；因而此方案需辅之于一定的行政手段才能实施。

方案三：通过资产重组实现一体化。其优点是易于集中，能迅速组成专营公司。由于服务区产权、经营收益权属专营公司，有利于今后一体化工作的顺利进行；实现按专业分类经营管理模式。但在目前高速公路投资主体各异的情况下，可能会损害部份业主的利益。

七、实施一体化的四条基本原则：

为维护业主利益，顺利实现一体化，制定以下四条基本原则：

（一）、明确在建项目服务区的产权及经营收益权归属各项目的业主所有；或省厅确定的其他权属形式。

（二）为实现一体化经营，目前各单位在建项目服务区的对外发包建设经营等工作必须暂停，待厅批准一体化方案后，再按方案实施。

（三）、对目前已在建的服务区项目，暂仍归业主管理，待厅批准成立专营公司，及交通集团组建业务划分时，以签订经济合同的形式，由业主委托专营公司统一管理。

（四）、对目前已经营或已建成的深汕西鲘门服务区、沙田加油站、陆丰服务区、花清狮岭服务区也要在实施一体化的大原则下，由专营公司、业主单位及经营承包者共同协商具体的实施办法。使之在一体化规模经营中产生规模效益及提高管理水平。

八、实施经营一体化的四个步骤：

步骤一、建议省厅行政发文，明确专营公司为高速公路服务区的指定专营单位，并由省厅或省厅指定的单位牵头，按批准的方案实施组建专营公司。由于服务区投资大，回收期长，建议省厅同时也将高速公路的广告纳入专营公司的经营范围。这样一方面可以改善专营公司的初期现金流量的状况，另一方面可以把广告的经营提高到规模经营的层次，创造更大的效益，为服务区的建设及高速公路的还贷提供有力支撑。

步骤二、由专营公司与厅属各业主单位，以签订经济合同的方式，确定业主控股部份服务区经营权的受让。

步骤三、由各业主协助专营公司与各高速公路项目的其他股东，以赎买、补偿等方式实现股份项目服务区全部经营权的转移。

步骤四、将来时机成熟，对其它非省厅投资的项目，专营公司可以通过买断、合作经营等方式，对其它非省厅投资的项目服务区经营权进行控制，最终达到行业规范、规模经营、规模效益、规模发展的目标。

九、落实一体化规划建设实施方案的五项措施

在部、厅的指导下对在建项目规划设计进行调整。以原有各项目服务区的规划及交通部关于服务区建设的指引为基础，以满足高速公路服务的基本需要为前提，以实现更大的投资效益为目标，由专营公司针对不同时期的实际情况，对全省高速公路网络服务区项目建设进行总体规划、规模控制、分期实施。

（一）规划中高速公路工程项目服务区的规划设计列入省高速公路交通工程总体规划和服务区专营公司的工作范筹，给有关部门提供专业建议，以利于专营公司今后的经营。

（二）高速公路主体项目通车初期根据交通量原则上先按100公里左右设一对服务区；所建的服务区项目基本上应与高速公路主体项目通车同时建成营运。前期先建加油站、快餐店、便利店、公厕和停车区，待交通量增大后初需要逐步增设其余服务项目，确保高速公路上车辆人员的服务需求。

（三）对于原设计密度过大或联线总长不足60公里的而缓建的服务区项目，先进行区内绿化美化，或先建停车区、便利店、公厕等小型服务项目，这样既提高了高速公路的服务水平，又为今后的发展打好基础。

（四）对现已征用的服务区用地，原则上不做大的变更，如确需变更则用换征用地或重征用地的办法实施。对用地多的大型服务区项目，应先做项目总体规划，再根据需要进行分期建设；原征地规模过小的则应尽快作出补征用地方案，按基建程序补办手续。

（五）服务区建设一体化以新粤公司服务区建设总承包为基础，新粤公司将已签的服务区建设总承包合同通过一定的形式转由专营公司承接建设；未与新粤公司签建设合同的在建项目服务区工程由业主单位委托专营公司建设。

十、服务区专营公司的经营项目和经营模式

服务区的经营项目以加油站、便利店、快餐店为主；辅助设施包括：停车场、休息厅、公共厕所、汽车维修服务等。在厅批准专营公司实施方案后，由专营公司通过包装宣传将服务区招商项目推出市场，吸引投资者和资金（境内境外）。以招标的方式公平选择合作经营者为主，其他的招商形式作为补充。服务区的经营以引入高品牌、高知名度的专业公司进行连锁式经营为主，提高服务区的整体服务水平及发挥整体品牌效应，以吸引更多的顾客和车辆进入服务区消费。

十一、投资建设服务区的风险控制

1．风险主要来自行业竞争；目前国省道上的服务行业由于规划无序，油站林立，行业竞争使许多公路的服务项目经营陷入困境。我们实施一体化后可以克服上述问题，此项风险将会大大降低。

2．在投资上要实行规模控制、分期建设、不搞一步到位，这样就能控制投资风险。

十二、服务区的融资模式

实行业主投资、招商引资为主、商业贷款为辅相结合；商业广告经营收入为补充。

1．业主投资：由于明确了服务区的产权，经营收益权属业主所有，服务区的征地、三通一平、加减速车道、通道等基础设施的建设由业主负责投资。服务区房建及其他配套设施的投资具体实施办法是：在新粤公司建设总承包的基础上，由各业主单位将原各项目服务区建设的预算费，通过签订合同的方式交一体化专营公司负责按计划分期实施建设。

2．招商引资：为了节省投资，提高服务水平，在业主投资基础设施的基础上，专营公司通过向专业公司出让经营权的形式，由专业公司投资建设经营，完善服务设施。

3．以商业贷款作为补充，要求专营公司要有较高信用等级，建议专营公司的注册资本不少于2000万元。注册资金由专营公司各股东按所占股份大小出资。

4．以高速公路网络广告的经营收入作为补充，滚动发展。

服务区一体化工作小组

二000年一月十八日

粤交人函[1999]3125号

关于组建高速公路服务区专营公司的函

新粤有限公司、省高速公路公司、公路建设公司、公路管理局、长大公路工程有限公司、广东交通实业投资公司：

为了加快高速公路服务区规划建设经营管理一体化工作进程，经研究，厅原则同意组建高速公路服务区专营公司。由新粤有限公司牵头负责组建专营公司的协调工作，商各股东单位签署出资协议和公司章程，做好各项前期准备工作。

一九九九年十一月二十五日

粤交计函[1999]2712号

关于省高速公路服务区规划建设经营管理一体化实施方案的批复

各有关单位：

由新粤有限公司、省高速公路公司等各有关单位组成的“服务区一体化工作组“上报的《广东省高速公路服务区规划建设经营管理一体化实施方案》悉，经研究，批复如下：

一、原则同意《广东省高速公路服务区规划建设经营管理一体化实施方案》（以下简称“实施方案”）。

二、原则同意“实施方案“所提分期修建各个服务区的实施计划和五项措施，在建的各条（段）高速公路项目业主均应遵照执行，近期服务区经营项目以加油站、便利店、快餐店、停车场、公厕为主，远期根据交通量增长情况再增加其他辅助设施。

三、关于组建服务区一体化专营公司方案，待省府批复交通集团组建方案后再研究确定。

广东省交通厅

粤交计函[1999]1665号

关于成立高速公路服务区规划建设经营管理一体工作小组的通知

新粤有限公司、省高速公路公司、公路建设公司、长大公路工程有限公司、公路局、广东交通实业投资公司：

鉴于我省高速公路建设投资主体多元化的特点，高速公路服务区规划、建设、经营管理一体化是十分必要的。经研究，决定成立高速公路服务区规划、建设、经营管理一体化工作小组，筹备这方面的工作。名单如下：

组长：

新粤有限公司

副总经理

副组长：

省高速公路公司

副总经理

广东冠通高速公路路产经营有限公司

总经理

成员：

省交通厅计划处

工程师

新粤有限公司

部门经理

金道达公司开发部

副经理

金道达公司

主任工程师

省路桥建设发展公司

工程师

省公路建设公司运营部

工程师

省长大公路工程有限公司广惠项目部

副经理

省长大公路工程有限公司经营部

助理工程师

省交通实业投资公司

助理经济师

请工作小组抓紧开展工作，提出具体方案及组建建议报厅审定。

一九九九年六月二十三日

服务区建设实施项目时间表